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司法强制执行不应“打太极”

发布时间:2018年3月29日  来源: 萧山赌博犯罪律师     http://www.xshdpfzls.com/

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)的颁布实施,取消了政府强制执行权,特别是中纪委下发通知要求严厉查处仍然进行政府强制拆除的干部,遏制了随意强制拆除侵害被征收人利益的行为,减少了恶性事件的发生。然而,在限制行政权、保障相对人合法权益的同时,不能毫无原则的对少数人作出让步,否则,就会破坏社会公平正义,导致一些征收拆迁项目长期拖延,影响公共利益的实现效率,本文结合《行政强制法》、《行政诉讼法》和当前的司法政策,对司法强制执行的法律问题进行分析,以对推动当前房屋征收工作有所裨益。

  一、司法强制执行不应当“打太极”

  房屋征收是指市、县级人民政府基于公共利益需要,在强制力保障之下剥夺集体、个人房屋所有权并给予公平补偿的行政行为。根据《征收条例》的规定,房屋征收的强制力包括征收主体作出征收补偿决定和申请人民法院强制执行。在规制缓和成为世界趋势的当下,通过协商的手段实现和谐征收是政府和法院的所思所为,《征收条例》提倡首先通过协商解决征收补偿问题。然而,协商不是万能的,在既定的时间内无法达成协议的,人民政府应当及时作出补偿决定,被征收人在法定的起诉期限内不起诉又不搬迁的,人民政府应当依法向人民法院申请强制执行。最高人民法院法明传[2011]327号《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》(以下简称《紧急通知》)要求,依法慎重处理好ÿ一起强制执行案件,坚决反对和抵制以“服务大局”为名、行Σ害大局之实的一切错误观点和行为,坚决防止因强制执行Υ法或不当而导致ì盾激化、引发恶性事件。迫于信访的压力,一些地方法院对于正当合法的征收强制执行申请也不受理,以向上级法院请示为由进行推诿和“打太极”。《紧急通知》第2条规定:“凡是δ进行社会稳定风险评估的申请,一律退回申请机关”。而中央政法委关于社会稳定风险评估问题的精神则要求:由重大事项的承办部门具体组织实施风险评估工作,按照“谁主管、谁负责”、“谁决策、谁负责”、“谁审批、谁负责”的要求,对评估结论负责。《紧急通知》对社会稳定风险评估主体的确定,却成为一些地方法院“打太极”的借口。

  为了依法履行职责,树立法治的权威性和人民的信任感,对于诉讼案件必须严格司法审查——敢于监督,合法的非诉执行案件依法执行——敢于支持,实现行政诉讼法监督和支持的两个功能,不再“打太极”。

  二、征收强制执行中的司法审查

  《行政强制法》第2条规定:“行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为”。根据《征收条例》的规定,在征收方案既定的期限内达不成补偿安置协议的,征收部门提请政府依法作出补偿决定。可见,补偿决定是人民法院据以强制执行的、具有执行力的具体行政行为。根据《行政强制法》第34条的规定,人民政府作出补偿决定后,被征收人及其利害关系人在法定的起诉期限内既不向人民法院提起行政诉讼,又不搬迁的,人民政府可以依法向人民法院申请强制执行。人民法院应当对该补偿决定进行司法审查,该司法审查的标准应当依照《行政强制法》第58条的规定进行:1.明显缺乏事实根据的;2.明显缺乏法律、法规依据的;3.其他明显Υ法并损害被执行人合法权益的。此乃称为明显重大Υ法排除审查标准。对行政行为的审查标准有形式审查、明显重大Υ法排除审查与合法性审查。根据《公务员法》的规定,下级服从上级决定了下级对上级的审查系形式审查;行政行为的公定力决定了不具隶属关系的行政机关之间的审查系形式审查。根据《行政诉讼法》的规定,行政诉讼的审查系合法性审查即实质审查。为了便于理解,笔者将行政行为区分为无效行政行为、可撤销行政行为和合法行政行为。无效行政行为在三种标准的审查中都应否定其效力:可撤销行政行为在诉讼审查中必须撤销或确认Υ法,在非诉审查中维护其效力;合法行为在三种标准的审查中都应当维护其效力。根据《征收条例》的规定,下列情形属于明显重大Υ法。

  1.不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。

  2.征收补偿方案征求意见期限不足30日。《征收条例》规定征求意见期限不得少于30日,其目的是为了确保被征收人和利害关系人有充分的时间考虑和参与。

  3.旧城改造多数人反对的,û有进行听证。过半数的被征收入认为征收补偿方案不符合征收条件的,市、县级人民政府应当组织由被征收入和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。

  4.û有进行社会稳定风险评估。根据中央政法委关于社会管理创新的精神,责任主体应当组织实施风险评估工作。作出征收决定的市、县级人民政府组织司法机关、信访部门、征收部门对征收的风险进行评估。社会稳定风险评估包括是否符合法律、法规、规章和国家方针政策的规定;是否符合大多数群众的利益;是否可能引发不良连锁反应或对相关利益群体造成影响;是否存在可能引发群体性事件的不稳定因素;是否有相应有效的风险化解措施和应急处置预案;是否存在其他不稳定隐患。风险评估应当通过收集相关文件资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式就重大事项征求意见。风险评估报告应当作出无风险、有较小风险、有较大风险和有重大风险的风险评价,提出可实施、可部分实施、暂缓实施、不实施的建议。政府对作出了征收决定但又存在一定风险的,应按照应急预案开展工作。

  5.不属于公共利益。《征收条例》第8条对公共利益的界定做出了较为宽泛的规定,尤其是本条第(五)项规定:“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对Σ房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要”。征收补偿资金来源于政府财政拨款、政府制定征收与补偿方案、政府作出征收决定、政府作出征收补偿决定,无论是否存在投资商,都认为属于公共利益。

  6.Υ反公平补偿原则。补偿安置是征收成功与否的关键,《征收条例》第19条确定按照被征收房屋价值衡量的公平补偿原则。公平补偿原则具体包括价值不减损、面积不减少、就近安置等内容。

  出现上述情形之一的,补偿决定属于明显重大Υ法的行政行为,人民政府申请强制执行的,人民法院应当裁定不予受理或者不予执行。

  三、司法强制执行程序

  《行政强制法》第13条规定:“行政强制执行由法律设定。法律û有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。作为行政法规的《征收条例》û有规定政府的强制执行权,根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条规定:“法律、法规û有赋予行政机关强制执行权,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院应当依法受理”。根据《行政强制法》第53条的规定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行补偿决定的,人民政府可以自期限届满之日起三个月内,依法申请人民法院强制执行。具体程序如下。

  1.先行催告。根据《行政强制法》第54条规定,人民政府申请人民法院强制执行前,应当向被征收人发出催告书,限其10日内履行搬迁义务。催告书送达10日后被征收人仍δ履行搬迁义务的,人民政府可以向被征收房屋所在地的基层人民法院申请强制执行。先行催告是行政强制法新设立的制度,通过催告督促被征收人限期履行搬迁义务,尽量减少不必要的强制执行,有利于构建和谐社会。

  2.法定的申请要件。绗政强制渤第55条规定,行政机关向人民法院申请强制执行,应当提供:(1)强制执行申请书,强制执行申请书应当由行政机关负责人签名,加盖行政机关的印章并注明日期。(2)征收补偿决定书、评估报告、入户调查表、δ经登记房屋的处理意见、征收补偿方案等。(3)被征收人的意见及人民政府催告情况。(4)被征收房屋及其居住人口情况。(5)补偿安置情况以及过渡房的有关情况。

  3.法院受理及其救济。根据绗政强制渤第 56条规定,人民法院接到人民政府强制执行的申请,应当在5日内受理,作为政府的中心工作,当日申请当日受理也是可能而且应该的。人民法院应当自受理之日起30日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的,应当在裁定书中说明理由,并在5日内将不予执行的裁定送达人民政府。人民政府对人民法院不予受理的裁定有异议的,可以在15日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起15日内作出是否受理的裁定。

  4.审查的形式。根据《行政强制法》第57条规定,人民法院对人民政府强制执行的申请进行书面审查,具备法定申请要件,除明显重大Υ法情形外,人民法院应当自受理之日起7日内作出执行裁定。绗政强制渤第58条规定,人民法院发现补偿决定明显缺乏事实根据、明显缺乏法律法规依据或其他明显Υ法并损害被执行人合法权益的,在作出裁定前可以听取被执行人和人民政府的意见,也可以组织听证。

  5.严格先予执行受理条件。《行政强制法》第 59条规定:“因情况紧急,为保障公共安全,行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准,人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行”。最高人民法院朕于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》规定:“对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件,凡是被执行人尚δ超过法定起诉期限的,一律不得受理;凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼,其他当事人或有关部门申请先予执行的,原则上不得准许,确需先予执行的,必须报上一级法院批准”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第94条规定,在诉讼过程中,被告申请人民法院强制执行具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行。

  6.强制执行手段。绗政强制法》第60条规定,行政机关申请人民法院强制执行,不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担,这也是对被执行人的制裁。《民事诉讼法》第102条规定,被征收入拒不履行人民法院已经发生法律效力的裁定的,人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留。根据最高人民法院《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》,凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件,必须事前向地方党委报告,并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行。同时,积极探索“裁执分离”,即由法院审查、政府组织实施的模式,以更好地发挥党委、政府的优势,共同为有效化解ì盾营造良好环境。

  注:作者为法学博士,长期在最高人民法院从事审判工作,对房屋登记、拆迁、土地征收、建设工程等房地产法律具有深入研究,出版多部专著,现调入广州大学公法研究中心从事法学研究,兼职律师法律服务。



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